【编者说明】
     本报告是作者受“中国人权”（纽约）委托完成的一项研究报告，其版权归“中国人权”所有。本刊编辑部获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。

           近20多年以来，中国政府写进《宪法》且使用得最多的一个口号是“依法治国”（Rule by Law），各种法律与行政法规亦在不断制订当中，与此同时，中国政府还签署了不少与人权有关的国际公约。所有这些，让不少一直对中国心存好感的外国观察者对中国未来人权及政治发展充满期待。

    但是，尽管中国当局“依法治国”这一口号已为国际社会熟知，中国司法的外在形式也越来越完备，比如异议人士可以请律师辩护等等。然而令外界观察人士不解的是，中国的人权状态却处于持续恶化当中。在政府对维权人士加以惩罚时，外界视为非常恶劣的一些侵犯人权的行为，往往被中国当局宣称为“依法审理”、“依法判决”。这种以法律的名义堂而皇之侵犯、剥夺人权的恶行，与国际社会对中国“依法治国”的期待可说是南辕北辙。

    一、“依法治国”为什么未能改善中国人权？

    中国政府的所作所为既然是“依法”，为什么表面上接近“国际标准”却成了恶性侵犯人权的依据？法律、法规既然侵犯人权，为什么又被中国的立法机构一而再、再而三地制订颁布？要想弄清楚这些问题，必须从中国的立法、司法特点着手分析。

     1、中国的政治特点：党控制下的立法权、司法权、行政权三位一体

    中国的立法体制完全不同于以美国为代表的西方制衡立法体制。制衡立法体制建立于立法、行政、司法三权分立且相互制衡的基础之上。而中国的立法体制有其鲜明的特点，第一，从立法权限划分的角度看，它是中共中央统一领导下多级并存、多类结合的立法权限划分体制。表面上，立法权限由“最高国家权力机关”全国人民代表大会及其常设机关掌管，国务院可颁发行政法规（与法律效力相同），省、自治区与一些直辖市（如上海）、经济特区（如深圳）也有立法权。但由于全国人大（包括省市各级人大）本身就是中共中央的政治工具，立什么法，何时立，必须遵从中共的意志，故此人大一直被称之为“橡皮图章”（指其形式上有权力、实际上权力受中共中央束缚）。从21世纪开始，中共为了“加强党的一元化领导”，规定各省（自治区）、市的人大主任均必须由同级中共党委书记兼任。这种党领导下的立法、司法与行政权力三位一体的特点注定中国的立法过程必须完全体现党的意志。

    2006年7月间中国颁布了《突发事件应对法草案》，这部法律的立法过程很能说明中国的立法特点。近几年，中国社会进入动乱频发阶段，群体性反抗事件、环境污染事件、矿难、警察（包括城管等公务员在内）执法过程中过度使用暴力而导致的官民冲突事件均非常多，为了不让这类“有损党与政府形象”的消息见诸于媒体，中国最高当局授意全国人大将《突发事件应对法草案》列入《全国人大常委会2006年立法计划》（2005年12月公布此立法计划），该法案的起草者是中国最高行政机构国务院。 ^[1]半年之后，亦即2006年6月，国务院在没有听取任何公众意见的情况下，将制订好的《突发事件应对法草案》交给全国人大常委会第22次会议审议通过。这部法律的目的就是禁止媒体报道任何不利于中共政府形象的“负面新闻”。该草案明确规定，“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。” ^[2]这条规定的要害在于“按照有关规定”六字，而“有关规定”由谁设置？当然是由政府设置；而“发布有关信息不利于应急处置工作的除外”等于明白告示公众：什么时候政府认为有利于处理应急工作，什么时候才发布信息，而这信息也必是经过政府过滤筛选的。对于违规（即违反政府规定）擅自发布突发事件事态发展信息的媒体，草案规定“情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款”，这还不包括各级党的宣传部给予擅自发布信息者的政治惩罚。

    在中国的立法过程中，《突发事件应对法草案》这种由党中央授意、全国人大列入立法计划、政府部门制订法案并排除任何公共意见的立法并非个案，而是中国立法通例，只是参与的政府部门有所不同而已。理解了这一点，才能明白中国的立法过程为什么往往促成剥夺民众人权的种种法律问世。

    2、中国的立法原则：国家利益至上，无视公民权利

    在民主国家，法律制度已成为最普遍、最权威的社会关系调整手段。由国家现行法律确认和保障的法定权利，更是成为民主国家人权的主要存在形态。而中国“依法治国”的结果竟然是中国人的人权（包括中国当局解释的“生存权”在内）受到严重剥夺。最无法解释的是：中国《宪法》赋予民众的权利，竟然成为一些专门法律所要刻意剥夺的目标，如《国家安全法》、《示威游行法》、《社团管理条例》、《出版管理条例》等专门法律与行政法规，其所设条款无一不在张扬国家权力并限制剥夺公民权利，尤其是言论自由、集会自由与结社自由这些用来捍卫其它权利的基本权利。

    为什么在中国会出现如此状况？推根溯源，这是因为中国的立法原则始终保留前现代特点：注重国家利益（在中国，国家利益即党的利益的另一说法），无视公民权利。

    要考察一个国家的人权状况如何，最有效的办法就是去考察这个国家的立法和司法原则究竟是“权利本位”还是“义务本位”，即当权者究竟是以“国家利益”为准则治理国家，还是以“公民利益”为准则治理国家。

    前现代的法律是义务本位，即统治者用法律规定人民应尽的种种义务。随着人类文明的发展，法律也在进步。英国法律史学家、历史法学派的奠基人和主要代表人物亨利·萨姆奈·梅因(Henry Sumner Maine，1822－1888)指出，现代法正是从维护封建君王统治的、以人民义务为中心、以暴力压迫为主导的“暴力之法”，转变成维护全体人民利益的、以公民权利为中心、以利益冲突的调节与和谐为主导的“权利之法”。 ^[3]可以说，美国及西欧国家的法律大都是“权利之法”，尤其是言论自由、结社自由更被视为人之不可剥夺的权利以及其他所有权利的基础，因为只有当公民具有质问政府决策的权利、以及公开反对政府的权利，只有当他们能自由并不受检查地表达意见时，才能使政府体察民情，才能和平移交政治权力。“除非公民有权坦率讲话、听取并由自己判断他人所说之话的价值，选举、分权和宪法保证都毫无意义。” ^[4]

    而中国正好与之相反，尽管中国的《宪法》在名义上赋予了中国人种种权利，但在各项专门法的立法过程中，体现的却是国家利益而非民众权利，强调的是国家权力对民众的约束与民众对国家应尽的义务。特别要注意的是，中国共产党在《宪法》中花费大量篇幅规定自己是拥有至高无上的权力的领导者，立法过程、司法系统全部被置于中共的领导与操纵之下。中国共产党在它自己制订的《宪法》中还宣称自己是国家、民族与全体人民的天然代表，它所讲的“国家利益”、“民族利益”与“人民利益”，其实就是党的利益；它所强调的“国家意志”、“人民意志”其实就是党的意志――理解这点至关重要，因为正是中国共产党为自己规定的这一至高无上的领导地位，使得它可以根据自己的政治需要随时修改《宪法》，无论违宪还是违法都不受任何指责且无须负任何政治责任。

    本研究报告将重点分析两部最能体现国家权力剥夺民众权利的中国法律：《国家安全法》（1993年）与《刑法》 ^[5]（1997年）第二编第一章“危害国家安全罪”――各地法院在司法审判时，有时依据《国家安全法》，罪名定为“颠覆政府”；有时依据《刑法》，罪名则定为“颠覆政权”。选取这两部法律作为分析重点，主要是因为从20世纪90年代中期以来，“危害国家安全罪”已经成为中国当局迫害政治犯与良心犯的主要罪名，每年都有不少人因此项罪名被投入监狱。最高检察院公布的数据表明，1998至2002年五年间，全国共批准逮捕危害国家安全的犯罪嫌疑人3,402人，起诉3,550人。 ^[6]

    本研究报告将揭示一个事实：中国的人权问题并非中国政府宣称的那样，是法律制度不完善、法规有漏洞引起的问题，而是一个政治问题，是中国的立法原则的前现代特点――只强调国家利益而漠视公民权利所引起的。而立法原则往往服务于政治制度的需要，只要中国的政治体制不改变，所谓“依法治国”只会让民众的权利在法律的名义下受到名正言顺的剥夺。

    二、《刑法》的“危害国家安全罪”及《国家安全法》与《宪法》的矛盾

    中国的《国家安全法》与其他国家类似的法律有很大不同，有极强的政治性。从“危害国家安全罪”的具体内容来看，只不过是将1979年的《刑法》中归属于“反革命罪”项下的各种罪行归属于“危害国家安全罪”项下。

    这里有必要追溯中共治下“反革命罪”的来龙去脉。

        1、“反革命罪”的由来及其演变为“危害国家安全罪”

    中共建政初期，并未建立完整统一的刑法体系。刑法条款散见各种条例、办法及行政法规中，刑法条款也并非由立法机关制定而是由行政机关制定。出于当时的政治需要，在罪名设置方面，重点是“反革命罪”。在中共政治文化中，“反革命罪”往往列于其他各项罪行之首，处刑极重。《惩治反革命条例》）（1951年）中对“反革命罪”规定的刑罚种类包括：死刑、无期徒刑、有期徒刑、剥夺政治权利、没收财产等，这部条例的第15条还确立了数罪并罚的原则：“凡犯多种罪者，除判处死刑和无期徒刑的外，应在总和刑以下，多种刑中的最高刑以上酌情定刑。”1952年实施的《管制反革命分子的暂行办法》又增加了管制刑。

    所谓“反革命罪”是将一切批评者与反对者当作“国家的敌人”予以严惩，体现了共产党极权政治文化的特质 ^[7]。这种将批评者视为“国家的敌人”的做法，其始作俑者就是前苏联。苏联曾于1927年颁布《俄罗斯联邦法典特别部分》，该法典第1章第58条规定，属于“国事罪”中的第一类罪就是“反革命罪”，而因言获罪一直是“反革命罪”当中重要的一项。

     从1966年开始，中国进入“文化大革命”时期，此后12年间，掌权者在裁定“反革命罪”时完全随心所欲，经常成批枪毙所谓“反革命罪犯”。在打击政敌时，中国当局也往往将“反革命”罪加诸其身。直到毛泽东去世之后，中国当局才开始考虑制订《刑法》。1980年1月1日起，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）开始实施，据中国法学界评论，这部刑法观念陈旧、内容粗疏。其公布施行之时，正逢中国开始“改革开放”，在市场经济逐步形成、中国的国际交往日益增多、社会生活发生了巨大变化的情势下，各种新型犯罪也不断出现。因此，这部法律从颁布后两年开始，就进入讨论修订阶段。1989年“六四天安门事件”之后，讨论修订的重点就是研究、论证如何将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”。

    “反革命罪”一直是占据中国《刑法》主要篇幅的犯罪，但是随着国家政治、经济和社会情况的发展，以及国际交往的日益增多，“反革命罪”不仅在司法中遇到诸多困难，而且越来越影响中国的国际形象。当时，赞成修改《刑法》的专家与法律界人士认为：  

    首先，“反革命”是一个政治概念，什么是“革命”，什么是“反革命”，通常随着政治形势的转变而转变。在某个时期被视为“反革命”的行为，在另一时期则会被视为“革命”，将一个易变的政治概念作为法律概念来使用，让司法界处于被动境地；

    第二，“反革命罪”规定“以反革命为目的”。但在司法审判中，行为人是否具有“反革命目的”却难以确定，容易给刑事司法中认定犯罪性质造成困难；

    第三，“反革命罪”被国际上视为政治犯而不予引渡，不利于开展国际间的刑事司法协助，也不利于对犯罪分子的惩处。^[8]

    由于受到中国政治环境的限制，这些讨论回避了一个事实：毛泽东统治时期，以所谓“反革命罪”入人以罪并导致死亡的人数达数百万之多。而“反革命”罪犯的政治地位更是经常发生戏剧性变化，比如“文革”时期被毛泽东侄子毛远新判处死刑并在临刑前割断喉管的张志新，获刑罪名是“反革命罪” ^[9]；在毛的妻子江青倒台后，出于中共当局的政治需要，张志新则变成中共当局号召全国人民学习的“革命烈士”。而一生抓捕杀害了无数“反革命分子”并将政敌当作“反革命”狠狠打击的“伟大领袖”毛泽东，在他死后，他的妻子兼得力助手江青（曾获“文革旗手”之誉）却被毛的政敌们冠以“反革命罪”判处死刑、缓期两年执行。 ^[10]

    上述事实使得这部血腥气极重的法律臭名昭著。中国当局考虑到中国正提倡“改革开放”，需要与国际接轨，以提升国际形象，于是采取了分两步走的方法，先是于1993年2月通过《中华人民共和国国家安全法》，继而于1997年在修订《刑法》时，将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，以减少其鲜明的政治色彩。

    但与“反革命罪”相比，“危害国家安全罪”只是名目改变而实质未变。以《刑法》（1997）为例，它只是将原来列入“反革命罪”但实际上属于刑事犯罪的一些罪行，如“聚众劫狱或组织越狱的”、“制造、抢夺、盗窃枪支、弹药的”等，都规定按普通刑事犯罪追究；其余诸项原来列在“反革命罪”下各项罪名，均改列为“危害国家安全罪”，只是调整了各项具体罪名的秩序而已。原“反革命罪”项之下的各项罪名的顺序是：背叛祖国罪、阴谋颠覆政府罪、阴谋分裂国家罪、策动投敌叛变罪、策动叛乱罪、投敌叛变罪、持械聚众叛乱罪等。而“危害国家安全罪”的罪名实质顺序（去除立法技术因素）是：背叛国家罪、分裂国家罪、武装叛乱、暴乱罪、颠覆国家政权罪、资助危害国家安全犯罪活动罪等。背叛国家罪仍然放在首位，而颠覆国家政权罪由原来的第2位降至现在的第4位，分裂国家罪由原来的第3位升至现在的第2位，武装叛乱罪由原来的第7位升至现在的第3位，投敌叛变罪等几种犯罪的位序基本未变。   “危害国家安全罪”近年来已经成为中国当局迫害政治犯与思想犯的主要罪名。而从这些受迫害者所从事的活动来看，均未超出《宪法》第35条所保证的公民政治权利。所谓“危害国家安全”罪，其实成了中国当局任意剥夺公民权利一个最方便的无耻借口。

     2、“危害国家安全罪”对中国民众人权的伤害

    《国家安全法》的立法质量曾受到过批评。参加起草这部法律的学者吴庆荣曾指出，这部法律在立法概念外延与内涵等方面存在一些技术问题，比如“未对‘国家安全’这一法律专门用语作出明确的立法解释，使得人们对该法所谋求的‘国家安全’这一目的性概念产生了种种不同的理解和认识，并导致国家安全执法工作的困惑。” ^[11]由于中国的政治环境，这种讨论只可能涉及立法技术层次的问题，不可能讨论这部法律最本质的问题，即中国的立法只考虑国家利益，无视公民权利。在这种立法原则指导下的“危害国家安全罪”之类，只会为国家权力肆意伸张提供“法律依据”，至于这些条款是否构成了对公民自由的剥夺、以及是否违反了中国《宪法》的相关规定，并不在中国当局考量之内。2000年中国通过《立法法》之后，这些法律条款有违《立法法》原则的也未获得任何修正。

    中国的《国家安全法》与《刑法》中“危害国家安全罪”条款有着下述特点：

    第一，只考虑抽象的“国家利益”与政府如何行使管束人民的权力，根本没有考虑人民的权利。

    这一点，只要与前身同为社会主义国家的俄罗斯与罗马尼亚两国的同类法规相比，就可以看出中国《国家安全法》漠视人权的特点。俄罗斯的前身是社会主义国家苏联，对公民权利的漠视与任意侵犯与中国不相上下。但在民主化之后，俄罗斯于1992年3月颁布实施新的《俄罗斯联邦国家安全法》，在“总则”中，把“国家安全”界定为“维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外来威胁的状态”，并且明确国家安全的“基本客体”是“个人的权利和自由；社会的物质和精神财富；国家宪法制度、主权和领土完整” ^[12]――无论现在普京如何向往威权甚至独裁统治者的风光，但这部法律却将“维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外来威胁的状态”放在了国家安全当中需要维护的目标之首，这与中国的《国家安全法》只考虑了政府如何行使权力，根本没有考虑如何保障公民权利有着本质的不同。1991年7月制订的《罗马尼亚国家安全法》也和中国的《国家安全法》公然藐视公民权利不同，其第一条规定也明确了“罗马尼亚国家安全是罗马尼亚作为主权、统一、独立和不可分割的国家生存和发展，维护法律秩序，以及在符合宪法确定的民主原则和标准的条件下，保障公民行使基本权利、自由和义务的法制、平等和社会、经济及政治稳定的状况。” ^[13]

    中国《国家安全法》第一章“总则”中的第一条载明：国家安全法的根本任务就是“维护国家安全，保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，根据宪法，特制定本法。”这一条文规定的维护国家安全的任务，根本就未包括《宪法》所说的“拥有一切权力”的人民的权利。更重要的是，什么是“国家安全”，这部《国家安全法》的界定也甚是模糊。对于这种模糊，与其将其理解为立法质量的技术问题，还不如从政治角度去理解。中国当局有意识地将“国家安全”的内涵模糊化，其目的是将“国家安全”变成一张无所不包的大网，更便于为国民罗织罪名。“中国人权”（纽约）在其2005年出版的研究报告State Secrets: China’s legal Labyrinth对中国涉及国家安全的保密制度曾做了详细的研究，读者如果想了解什么是中国当局认定的“国家安全”，可阅看该报告。 ^[14]

     第二，《国家安全法》、《刑法》的“危害国家安全罪”与《宪法》精神相违背。

    中国公民的基本政治权利在《宪法》中是得到肯定的，比如《宪法》第35条明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，但《国家安全法》与《刑法》中对“危害国家安全罪”的具体规定却恰好是以限制中国人民的言论自由这项基本人权为目的，因为所有针对社会主义制度（当然还包括中国共产党与中国政府）的批评均被列入“危害国家安全罪”之列。而且从立法程序来说，《国家安全法》与《刑法》对“危害国家安全罪”的相关条款还违背了《立法法》的基本原则。在《立法法》第3条中明确规定，“立法应当遵循宪法的基本原则”。如果从这点考较，这部先于《立法法》出炉的《国家安全法》应当废止或者重新修订。

   《国家安全法》总则中具体列举了“危害国家安全”的五种行为：阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；策动、勾引收买国家工作人员叛变的；进行危害国家安全的其他破坏活动的。从条文所涉行为来看，后面四种应该属于间谍行为，但第一类在中国纯粹是政治罪名与思想罪名。“阴谋”一词，在此是做为动词，修饰后面三项罪名“颠覆政府、分裂国家、推翻社会主义制度”。按照语义学解释，阴谋即“暗中策划”之意。有了这一法律规定，政府只要认定某人或者某团体在“暗中策划”这三类行动的，即可以列入“危害国家安全”罪之首。问题在于，“阴谋”在很大程度上表现为心理动机，而不是行为，但因为有此规定，“阴谋”一词所修饰的3项罪名常被国家安全部门用之于惩罚思想犯。

    为了方便叙述，以下先从易于理解的“分裂国家”罪入手分析。阴谋“分裂国家”一罪，除了可以将西藏、新疆等地的少数民族任何争取权利的政治活动划归其中之外，与台湾有关的任何政治活动亦可被指为“分裂国家”。由于中共多年宣传的结果，统一台湾在中国人民的头脑中具有无可置疑的正当性，同情台独、向台湾的民间或官方机构提供文章或资讯就成了政府打击异议人士的“正当”理由。从上世纪90年代开始，不少中国异议人士的罪名都有向台湾“情报机构”提供“情报”一项，应该说这是中国政府对异议人士污名化的一项重要策略，其实这些异议人士大多属于社会底层，根本没有机会接触所谓“国家机密”及“情报”之类。

    而《国家安全法》中“阴谋推翻社会主义制度”一罪的指涉更广泛。这些罪名不仅承袭当年毛泽东统治时期的“反革命罪”下的各个子项，还承袭了由政府主观认定这一罪行的特点。也就是说，任何批评社会主义制度与中国共产党政府的言论与文章均可包含在内。正因为如此，近年来中国当局逮捕了不少在网路上发表批评言论的人士，并大多以“危害国家安全”罪名入罪――有了《刑法》中有关“危害国家安全罪”的相关规定与《国家安全法》，《宪法》第35条赋予中国人民的言论自由就形同虚设。

    而“阴谋颠覆政府”这项罪名既可以将上述两项罪包括在内，还可以将近年来在中国风起云涌的底层民众维权活动囊括于内。

    可以说，中国政府将毛泽东统治时期的《惩治反革命条例》改换包装，变身为《国家安全法》与《刑法》中“危害国家安全”的条款，只不过是为了改善国际形象的一种策略而已，从其实质来说，《国家安全法》与当年毛时代的惩治反革命条例等法规与政府令的本质其实一模一样，都严重地剥夺了中国人民的基本政治权利。

    概言之，《国家安全法》不仅严重违宪，在立法质量上亦存在严重问题，上述“阴谋颠覆政府、分裂国家、推翻社会主义制度”这类条款的模糊性使得安全部门在实践中可以任意延伸，从而使得中国大量异议人士受到严重的政治迫害。而这些问题，恰好是美国立法史上成功避免出现的问题，美国大法官罗伯特·杰克逊曾经说过：“如果在美国宪法星座中有恒星的话，那就是任何官员，不论职位高低，都不能规定在政治、爱国、宗教或其他问题的意见上什么是正统的……” ^[15]而中国共产党政府正好与此相反，为了维护一党专制的政治体制，迫使民众将中共的意识形态与政府意志看作是唯一正确与不可挑战的，任何不同意见哪怕完全没有恶意都被视为政治异见，并上升到“危害国家安全”的高度。

    三、因“国家安全罪”入狱案例分析（1998－2007年）

    自从1997年《刑法》中将“反革命罪”正式修改为“危害国家安全罪”以后，中国政府越来越多地采用“危害国家安全罪”惩治异议人士，每年3月中共召开“两会”期间，最高检察院的工作报告中都会将“危害国家安全罪”列为刑事惩罚重点中的首位，并有意与各类刑事犯罪案件统计数据混置一起，让人无从将这一罪名下的案件与其它刑事犯罪案件区分开来。只有2003年，最高检察长韩杼滨在总结1998至2002年的检察工作时，才透露一个数据：5年间，全国共批准逮捕危害国家安全的犯罪嫌疑人3,402人，起诉3,550人 ^[16]。此后的2004年－2007年间，中国当局以“危害国家安全罪”抓捕了不少人士，但最高检察院工作报告并未公布因这一罪名受到审判的人数，而是将这项罪名与其它罪名混置一起，让外界无从得知因“危害国家安全罪”入狱的人数。

     由于“危害国家安全罪”基本属于不公开审理类别，按中共的说法属于“国家机密”，要想将所有危害国家安全罪的判决书等案卷资料归类分析几乎没有可能。笔者搜寻到近年来几十份被判以“危害国家安全罪”的判决书，现将其中一些案例归类整理（当事人的具体“罪状”见注释中所引判决书内容），如下表所示：

         1998－2007“危害国家安全罪”入狱者案情一览表