一、九十年代末期以来中国的人权受侵害的核心：土地与住房权利
    二、旧城拆迁：城市拆迁户的噩梦
    三、失地农民绝望的抗争
    四、地方政府为何偏好使用黑社会手段？
    五、从征地拆迁过程看极权政治下“依法治国”的实质
    结语：统治手段非正当化与社会结构的非正义性
    【注释】

    【编者说明】本文是作者为“中国人权”撰写的研究报告《中国政府行为的黑社会化──中国统治手段非正当化趋势研究》的第五章与结语。本刊由“中国人权”授权刊登，编辑部对文章的标题和结构作了适当调整。

    该研究报告的版权归“中国人权”所有，其目录刊登在“中国人权”的网站（www.hrichina.org和www.zhongguorenquan.org），研究报告的全文将由“中国人权”公布。

    从上世纪90年代中期开始，中国政治发生了不可忽视的嬗变：一方面是黑社会势力逐步壮大并逐渐向政治领域渗透，另一方面是基层政权日益堕落为一个个自利集团。这两大嬗变先是导致了乡村政权的流氓化与黑社会化，继而导致中国政府行为的黑社会化。政府行为黑社会化这一过程与中国的公共权力私人化、政治暴力公开化与普遍化同步发展，互为支撑。这个过程可以被概括为“统治手段的非正当化”。统治手段非正当化主要表现为政府日常行政已经越来越依赖于不正当的暴力。这一政治特点在农村征地与城市拆迁过程当中表现得非常明显。

    中国自1978年“改革开放”以来，曾出现过两次大规模的“圈地运动”，其中的第二次“圈地运动”就发生在1999年以后。这第二次“圈地运动”，在城市里表现为大规模的拆迁，在农村则表现为大量征用农民耕地。由于政府的高度腐败，拆迁与土地征用因而成为政府官员利用权力寻租的主要领域。

    农村征地和城市拆迁都以褫夺民众的生存权为特点。尽管中国人习惯于忍受不公平与压迫，但生存资源的被侵夺已经让被剥夺者无任何退让余地，因而引发的维权抗争特别激烈。这种反抗事件逐年上升，2003年为5万8千起[1]，2004年为7万4千起[2]，而2005年则高达8万7千多起[3]，其中大部分是因土地与住房被侵占而引发的反抗。面对失地农民与拆迁户的韧性反抗，地方政府或是有意借助黑社会势力介入，或是直接采用黑社会手段，以迫使反抗者沉默。

    一、九十年代末期以来中国的人权受侵害的核心：土地与住房权利

    从2001年到2004年，中国的房地产业一直高居中国十大暴利行业榜首，2005年虽然退居第三名，但仍未从暴利行业中退出。[4] 据房地产业内人士分析，全世界房地产业的利润一般都在5％左右，而中国房地产业的平均利润率则高达15％以上。福布斯全球富豪榜中的前500名富豪里只有30人左右是地产商；而中国的大富豪栖身的行业则集中在房地产领域。在中国福布斯2002年度公布的100名富豪中，竟然有40多人涉足地产业。此后虽然不断有从事房地业的富豪身陷囹圄，但在福布斯《2003年中国内地富豪榜》上，涉足房地产的仍然高达35名。与其他行业相比，房地产业的富豪之多，遥遥领先。仅此一端，足证中国房地产业“暴利”之说并非空穴来风。 　中国的房地产业仿佛有点金术，在短短20多年内，以超乎常规的速度催生了太多的亿万富翁。其中很多富翁都是从“一穷二白”的状态起家，而且很多人的年龄与其亿万身家相比，过于年轻。所谓的“问题富豪”杨斌、周正毅等，都是通过房地产业经营积累了巨额财富。[5] 这就让人不由得产生疑问：中国房地产业何以能维持如此高额的利润？难道中国的房地产业真成了点金术？其答案无疑让有良知者沮丧，中国的房地产业暴利主要依靠地价的便宜，而地价的便宜则完全依赖掠夺，在农村是掠夺农民的土地权利，在城市里则是掠夺拆迁户的住房宅基地。而参与征地、拆迁这一掠夺过程的主角竟是各地的地方政府。

    1. 是什么驱动地方政府成为农村征地与城市拆迁中的主角？

    地方政府之所以成为征地拆迁的主角，主要原因是土地出让金成了地方政府汲取财政收入的主要渠道。与其他国家的房地产业不同，中国房地产市场的主角除了房地产开发商与买主两方之外，还牵涉到土地的原所有者（失去土地的农民与城市拆迁中失去住房的人）与掠夺原所有者利益的地方政府。而地方政府的上级中央政府则扮演着这几方利益的最终仲裁者，而且是一个很不称职的仲裁者。

    上述几类角色当中，地方政府的角色最为奇特。一方面，它是土地的买者，分散在农民手中的土地先由地方政府采用各种手段“征购”上来；另一方面，它又是卖者，房地产商要取得土地使用权，得从政府手中购买。没有地方政府居中一买一卖，这土地还无法“市场化”。

    地方政府何以这么热衷于土地买卖？关键在于这一买一卖之间的巨大差价。

    于公来说，这是地方政府财政收入的主要来源。据统计，2001年到2003年间，地方政府的土地出让收入达到9,100亿元。可供比较的是，在实施“积极财政政策”的1998年到2003年这5年间，中国发行的国债总额也不过9,300亿元。由此可见，土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。[6] 于私来说，官员们在土地出让过程里中饱私囊，更是中国社会公开的秘密。房地产开发商要想发财致富，其中第一个重要步骤就是与政府官员合作，这也必然导致土地开发成为贪污腐败高发领域。贪官污吏们到底在房地产中捞了多少钱？有两个数据可供佐证：一是房地产业内部估计的贿赂成本。据房地产业内人士透露，仅仅用于批地一项的贿赂（交易）成本就高达地价的30％左右。二是腐败案件与土地的相关性。据国家审计署对外透露的说法是：中国的“问题高官”80％以上与土地有关。[7] 自从国家审计署每年公布审计结果以来，土地审批一直是审计署称之为腐败黑洞的领域。[8]

    政府在一买一卖的过程当中到底获利多少？上述3年获利9,100亿的数字给人的印象还不够具体，这里再举一南一北两个实例。北京市六圈村被征用的土地紧邻北京市南四环主路，政府征地时，每平方米只付给农民117元，而转手拍卖时价格却高达6,750元，几乎等于“零成本征地”。若非政府手中执有权柄，又有谁能做如此强盗买卖？[9] 广东省从化市政府暴力拆迁小海区商铺，也同样出于利润动机。按照从化市该地段的地价，每平方米建成后可售价13,000元，而政府补偿给业主的价格仅为每平方米2,500元。[10]

    到底有多少拆迁款流入了贪官污吏与开发商的腰包？

    以北京市为例，在各种拆迁中至少有3项巨额资金流失，落入了开发公司和贪官的口袋。首先，应当交给中央政府的“国有土地出让金”，因立项“危改”被无偿“划拨”给开发商了。第二，应当给被拆迁人的城镇拆迁费被开发商侵吞。比如开发商从政府那里获得“划拨”土地以后自己并不出钱，而是对外招商从另一投资商手中获得每户约40万的城镇拆迁费；只需将这些居民统一“合理安置”到郊外的房子里，其中大多数是在农村集体土地上开发的非法建筑或单位的合建楼，一次性替拆迁户交3年的房租约2万元，3年后就不管了。但这笔费用却被列入商品房成本之中，牟取暴利，并通过做假帐逃税。第三，私人土地使用权补偿。这部分费用法律有明确规定必须支付，但开发商往往借口执行《北京市实施“城市房屋拆迁管理条例”细则》，在拆迁户面前根本不承认这笔补偿费用的存在；然而在销售商品房时这笔费用却成了房价的主要部分，即销售广告中大肆宣传的“黄金区位”、“升值无限”的土地使用权的价值。如在西城区、东城区这样的地段，每平方米建筑面积的价格动辄上万，甚至数万，再算上容积率，其中建筑成本只占很小一部分，最值钱的部分恰恰是房产所在的地段区位。[11]

    这笔钱共有多少？在中国这是笔永远也算不清的糊涂帐，不过北京市的相关数据可作参考。据专家估算，1994年至2003年这10年间，北京市因拆迁征地被侵吞流入黑洞的国家和民众财产约为1,380亿。对此北京市各区政府既不否认，也未回应。[12]

    2. 中央政府对地方政府疯狂征地为何不加以限制？

    征地拆迁已经成了中国社会不安定的主要原因，而地方政府也从未打算停止此类严重侵犯人权的行为，但是中央政府对此多年来睁只眼闭只眼，佯作不知。为何如此？原因很简单，自从1994年实行“分税制”以来，中央政府将所有堪称“肥肉”的税种全留给自己，而把那些“油水不大”的税种留给地方政府，结果地方政府就只好依靠土地出让金收入来维持生存和运转。

    1994年税制改革后，中央与地方的税务体系分立，划分税种各自征收，主要税种归中央，零星税源归地方（包括土地出让金），若干“油水”大的税种则由中央和地方共享。中央税务系统在省市县设立国税局，征收中央部分的税收及共享税；地方政府则自设地税系统，负责地方税的征收。“分税制”刚实施时地方财政还能维持，随着经济情况的变化，地方财政的税源越来越吃紧。上世纪90年代中期以来，地方国有企业相继破产，地方企业所得税与上交利润渐渐枯竭；由于住房商品化、高等教育和医疗商业化等“改革”，民众不得不紧缩日常消费开支，由此导致消费品市场不景气，营业税收入相对萎缩；归地方财政的个人所得税的征收范围十分有限，也不可能支撑地方财政。对于地方政府来说，有可能扩大财政收入的空间就只剩下与农民有关的税收摊派。于是，尽管中央政府多年来反复地三令五申，不许增加农民的税费负担，但各地地方政府仍然巧立名目、加征各种税收规费，除了正税（如农业税、土特产税、耕地占用税、屠宰税等）外，还强制实行种种摊派。许多乡镇政府把催粮要款当成了主要的日常工作，为了获得财政收入，催粮要款往往要借助暴力，由此导出了村镇一级政治权力日渐被地方豪强掌控，流氓化、土匪化、黑社会化的趋向十分明显。

    从农民头上强征硬摊毕竟所获有限，为了扩大财政收入，地方政府将眼光转向了农民最后的生存资源──土地。中国“改革开放”以来20世纪90年代后期的这一轮“圈地运动”的目标主要是农民赖以生存的耕地和城市里的“旧城区”。地方政府依靠出卖土地获取了大量的土地增值税、 国有土地有偿出让收入，这些收入成为支持地方政府的日常运转的财政支柱。如果限制土地开发，就限制了地方政府的财源，这就是中央政府对地方政府圈掠土地长期佯作不知的一个重要原因。因为中央政府不想切断地方政府的财源，否则地方政府就会采取各种方式抵制中央政府的政令，这种情形在削减农业税时就发生过。

    不管是圈占农民的耕地还是城市居民的旧房，第二轮“圈地运动”兴盛之处，都严重侵害了农民或城市拆迁户的利益，导致许多人的生存状态严重恶化。虽然征地时号称要给农民和拆迁户必要的经济补偿，但通常补偿标准被大幅度压低，而且大量征地款又被地方政府侵吞。所以，农民大都因征地而陷入贫穷。还有许多地方的农民分文未得就被赶离家园。浙江省的经济相对比较发达，对失地农民的补偿标准略高于全国平均水平，但浙江农民对征地的不满是否就比其它省份低呢？据浙江省统计局农村调查队的调查，只有6.8％的农户对征地表示满意，有22％的农户认为补偿标准严重偏低，53.2％的农户认为补偿偏低。[13] 浙江尚如此，其它地方可想而知。

    3. 中央政府意在分肥的2006年土地清查运动

    随着征地拆迁引起的社会矛盾日多，中国政府每年公布土地违法事件的数目，但查处并不严厉。据国土资源部的不完全统计，2003年全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起，738人受到党纪政纪处分，134人被追究刑事责任。[14] 按照这次公布的案件总数推算，每起土地违法事件即便只有1人涉案，至少也有16.8万人应被追究责任；但实际上，如此多的依靠土地获利者当中只有不到1％的违法者受到处分或承担“刑事责任”。由此可见，“违法成本”相当低微，而圈掠土地却可以获得相当高的收益，违法受惩率如此之低，由中央政府发动几年一度的“大清查”于惩治贪腐自然毫无阻吓作用了。

    2006年6月上旬国土资源部召开全国土地执法会议，宣示土地腐败现象非常严重，并明确要求省级国土资源行政主管部门要在本年6月份查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起。与国家审计署每年唱反贪独角戏不同，这次国土资源部的行动得到了中央撑腰，《人民日报》、新华社等奉命为“土地执法风暴”造势。由于下达了查处案件指标，而数年来日进斗金的“土地爷”又因迅速暴富难免惹来官场同事的嫉恨，加之将原来的“土地爷”拱下去取而代之的收益令人眼热，一些地方政府在完成这次查处任务时并不手软。就在下达反贪任务的当月，因土地问题落马的官员就有北京市副市长刘志华[15]、天津市检察院检察长李金宝、天津市副市长陈质枫以及福州土地窝案牵出的官员群体[16]等。

    如果以为中国政府此轮清算的目的意在反腐，并遏止地方政府掠夺民田，那就完全会错了国土资源部数度告白之意。中央政府此次整顿土地违法时提出了两条理由。第一条理由是中国的土地数量已逼近生存底线，至2005年10月31日，中国大陆的耕地面积为18.31亿亩，人均耕地由上年的1.41亩降为1.4亩，不及世界平均水平的40％。按照这一思路，似乎中央政府就应下令停止土地开发，中国至今还是一个小农阶层占总人口将近70％的国度，没有足够的耕地，许多农民将无以为生。但是，国土资源部并未承诺从此以后将停止土地开发，而是提出要将土地审批权收归中央。这一宣示事关第二条理由：凡属性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导，一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体，鉴于上述原因，今后要将土地审批权收归中央。言下之意是，土地开发仍将继续，只是今后得由中央说了算，地方政府出局。

    国土资源部并不隐瞒这次刮“土地执法风暴”的真实目的，那就是“中央要分享土地收益”。强征土地确实使广大民众的生存权被褫夺。然而，面对社会底层的受剥夺，中国的各级政府向来无动于衷，从未给予半点同情。2006年的土地清查运动的背后，其实是让中央怦然心动的巨额土地出让收入。于是，中央政府先是大张旗鼓地打击贪官、震慑地方诸侯，再提出“将土地审批权收归中央”。当然，要让地方政府乖乖就范亦非易事。90年代初，国务院曾发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，“规定国有土地使用权出让的收入中，40%上交中央财政，60%留归地方财政。但后来，为了便于地方政府取得城市建设费用，中央财政对地方土地出让金的分享比例一再调低，甚至到最后有点不了了之。”[17] 如今旧事重提，中央政府能否如愿，尚待观察。

    即便中央财政未能分享土地出让金，土地审批中寻租的权力从地方官员转移到京官手里，本身就意味着土地收益的重新分配。谁又能保证中央政府的官员一定比地方官员廉洁？前国土资源部部长田凤山的腐败案就足以说明问题了。事实上，中央各部的事权越大，腐败程度就越高。近年来，中央先后成立了“银监会”、“证监会”、“保监会”，本意是为了看住银行业、证券业与保险行业的“硕鼠”，但结果却是将这几个部门的监察之权变成了官员们寻租索贿的机会与资本，腐败的“食物链”将猫鼠变成了“一家亲”。

    其实，中国的土地之所以成了养肥贪官污吏的温床，根源全在于土地所有权归属国家，为地方政府介入土地买卖留下了制度空隙。只要将土地私有化，也就堵绝了政府随意掠夺民田、民宅之路。舍此别无他途能有效遏止土地征用所产生的严重腐败。目前这种意在分肥的“土地执法风暴”除了让中央政府在土地出让收入中名正言顺地分一杯羹之外，于反腐不起任何实质作用。

    二、旧城拆迁：城市拆迁户的噩梦

    1. 城市拆迁户的经济权利被严重褫夺

    在中国，所有的城市拆迁过程都有地方政府介入，可以说，没有地方政府，褫夺千百万人住房权利的城市拆迁就寸步难行。地方政府通过何种手段使侵犯民众生存权利的恶行公然行之于世？答案是：假借“公共利益”之名赋予拆迁以合法性。而假借公共利益主要通过两种名义：一是假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名；二是假借“旧城改造”之名。不过中国政府从法律上给这些做法提供了一个富有“中国特色”的说法：先是将所有的房产定义为只有房屋产权而没有宅地所有权的物品，并称“这种没收公民土地财产的做法是由国家性质所决定的”，由此又引出中共建政时没收一切私人土地（包括当时未没收的房地产中的地权）全归国家所有为地价归“公”的依据。于是，地方政府就名正言顺地把许多城市居民祖宅的宅地视为国有，拒绝在拆迁时给予补偿。[18]

    在以“公共利益”为旗号的拆迁“政策筐”里，“旧城改造”是一个无底洞。在一些城市，它成了拆迁户的噩梦。有的城市不许拆迁户回迁，大多数居民被安置到城市郊区，生活成本大增，除了购买住房和家庭用品以外，谋生方式往往也被迫改变，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题。有的房地产开发公司在拆迁地盖了高标准住宅或豪华别墅，即便允许拆迁户回迁，但由于补偿标准低，新宅售价太高，拆迁户承担不起回迁的住房差价。因此，在失去住所的威胁下，拆迁户们往往会激烈地反抗。

    与中共建政初期的“土改”、“工商业改造”那样的劫富济贫行为相反，现在圈占拆迁户土地的行为实质上是劫贫济富。不仅如此，政府还明确规定了拆迁时要执行“贵贱有别”的政策。例如北京市规定：“副部长级以上的公民，特殊公民（指民主党派中的高层人士、外籍公民、在台湾原国民党高层人士）的房地产，在拆迁过程中土地使用权需依法评估、补偿”。[19] 这等于赤裸裸地宣告，土地使用权并非真的属于国有，而是“依法”有等级差别；对权贵阶层以及“特殊公民”而言，他们的宅地“依法”私有，拆迁时其土地使用权必须充分补偿；至于无权无势的普通公民，他们的宅地就“依法”公有，只能听凭政府宰割。

    2. 中国政府近十年拆了多少住房？

    近十年有多少中国人失去家园？中国政府不会提供这类数据，但综合各方面信息，还是可以得出概貌。2005年11月29日，总部设于瑞士日内瓦的国际人权组织“住房权与驱离中心”宣布，中国被列入2005年违反住房权最严重的3个国家之一。该组织敦促中国信守它签署过的国际人权条约，不要为了经济发展践踏人民的居住权。“住房权与驱离中心”的执行主任莱奇在接受记者采访时说，他们每年都要挑选3个国家，将它们列为违反人民居住权情形最严重的国家，2005年是中国首次入选。他说，中国入选的原因是，该组织每天都收到来自北京、上海以及其他中国的城市和农村有关强行拆迁问题的报告。与中国同时列名的另两个国家是津巴布韦和印度。近几年津巴布韦持续违反住房权，以实施城市清理计划为名使70万人被赶出家园。印度的哈拉施特拉邦为把孟买建设成一个“世界级”城市，从2004年12月以来强行让35万人拆迁。但与中国相比，这两个国家因拆迁而受害的人数较中国少得多。莱奇说：“我们看到并收到成千上万失去住房的人给我们的报告，如果他们反抗强行拆迁就会遭受进一步的骚扰、逮捕、监禁或其他种种问题。从中国传出有关报导出现急剧上升的趋势，这令我们感到震惊。仅仅为修建2008年奥运会的建筑，北京就有40多万人被拆迁，其中很多人是被强行拆迁或得不到足够的补偿。”[20] “住房权与驱离中心”公布的仅仅只是城市拆迁户的数字，农村被夺去土地的农民不在此列。据莱奇介绍，中国签署了上百项与人民住房权有关的国际法规和条约，但中国当局在过去10年里却拆除了至少125万所住房，搬迁了370万人，其中很多人是被强行搬迁的。由于政府与房地产商给予的补偿极低，许多人在被强制搬迁后失去了住所。[21] 拆迁已经成了中国民众不能承受之痛。

    必须说明的是，近十年内中国到底拆除了多少房子，由于中国政府将此视为绝密资料，至今没有一个完整且令人信服的公开数据。但下列数据可以让人从中管窥一些实情：

    《了望》杂志提供了这样的数字：从1992年起，有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加。以1995年为例，1月到7月有163批，3,151人次，占那一时期上访批数和人数的46.5％和43.2％。[22] 北京拆迁的问题较全国各地发生得更早，因为在陈希同任北京市长时大规模拆迁即已开始。此后拆迁纠纷蔓延至全国，而且各地政府均模仿北京市政府在拆迁时使用的黑社会手段。

    中央政府有两个部门受理拆迁上访，一个是建设部，另一个是国家信访局。据建设部公布：2002年1至8月份，共受理来信共4,820件次，上访1,730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28％、70％、83.7％。[23] 2003年全年受理拆迁上访总量为3,929批、18,071人；2004年上半年因征地拆迁上访的人数有4,026批、18,620人，其中集体上访905批、13,223人，个体上访3,121批、5,397人，半年就超过2003年全年总量。[24] 国家信访局未公布具体数据，只公布了上访案件增长的百分比：从2000年以来，反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从拆迁投诉信件看，2003年8月底与去年同期比上升50.34％；从拆迁户上访人数看，2002年比2001年增长64.86％，到2003年8月底，又较2002年同比增长47.19％。[25]2004年的上访信件和人数较2003年同比上升了50％和47％。[26]

    这些以上访形式反抗的拆迁户只不过是拆迁户中的极小部分（约2％－5％左右）。以上海市为例，2003年5月底，上海富豪周正毅在上海的中心城区静安区拿下了一块总占地面积达17.64万平方米的地块，这是上海最大的房地产开发项目，需要拆迁12,000户民居。尽管补偿偏低，但其中只有500多户将不满转化为反抗行动，而采取积极反抗手段如上访与诉讼的仅有100多人，不到1％。[27] 2000年2月北京的拆迁户曾发起万人诉讼，即10,357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼的著名事件。但由于各地拆迁户的忍受底线不一，缺乏集体行动的一致利益诉求，兼之组织成本太高（主要是政治风险太大），这种大规模的集体行动在全国几乎仅见一例。

    大部分拆迁户因为不想让全家人走上一条没有终点、也看不到希望的荆棘之途，选择忍受了事。还有部分人鼓足勇气上访，但还未走到北京就被拦截回来──这种拦截在民间被称为“截访”（官方的说法是“劝返”）。被“劝返”者占上访者相当大的比例。黑龙江省不是全国拆迁纠纷最多的省份，但也有不少上访者。据该省政府公布的内部数字，仅2004年下半年“劝返进京访218批861人次，其中9月1日到年底劝返153批534人次，劝返到省访40批130人次。”[28] 其他各地被劝返的亦不在少数。

    3. 政府指挥、参与或支持纵容暴力拆迁

    拆迁过程中的暴力行为何以屡屡发生？地方政府为什么对这些违犯法律的暴力行为视而不见？而各地政府又是如何将成千上万的拆迁户赶出家园，迫使他们接受极不公平的拆迁补偿呢？答案是：政府行为黑社会化。

    大量事实表明，各地政府的“拆迁办”与拆迁公司之间存在紧密的利益关系。在有些地方，地方当局为了掩人耳目，将“拆迁办”与拆迁公司从形式上分为两家；而有些地方干脆就是两块牌子、一套人马。

    下面以中国的“首善之区”北京市为例，说明地方政府与拆迁公司的关系。北京市西城区金融街建设开发公司的主管单位是西城区政府，新兴房地产开发公司的主管单位则是北京市政府房改办公室，而朝阳区房地产经营开发公司的主管单位是朝阳区房屋土地管理局。几乎无一例外，每一家生意红火的房地产开发公司都有政府背景，往往总经理就由政府派出的官员兼任。理解了这层关系，就不难理解政府在房地产公司与拆迁户发生利益纠纷时，对于居民房屋的估价做出裁决与发出强拆指令时，为什么会毫不掩饰地偏袒开发商。许多开发商经常公开对被拆迁户说：“我们和政府是一家的，你们告也没用。”[29]

    在民主国家，法院本身是超越于各种利益群体之上的公权力机构。但在中国，法院这一社会公权力发生了严重的异化，与房地产商结下了渊源颇深的利益关系。北京市西城区法院副院长李立千就经常指挥其属下法官代表开发商与拆迁户谈判，并亲自指挥多起拆迁；而这位法院副院长本人就兼任北京市西城区金融街建设开发公司拆迁公司经理。[30]

    地方政府与拆迁公司结为连体共生关系，并非北京一地独有，而是中国各地的普遍现象。如南京在2003年发生拆迁户翁彪自焚事件后，曾于2004年整顿过拆迁公司，将12家原属政府的各区县拆迁安置办公室撤销其事业单位建制，转为企业。[31] 陕西省西安市碑林区暴力拆迁的主力是西安市碑林区政府建设局，在面对中央电视台记者采访时，该局副局长杜波公开承认，建设局与拆迁办是“两块牌子、一套人马”。[32]

    政府直接指挥公务员参与拆迁的事就更多了。长沙市的拆迁干脆由市拆迁办直接出面，遇有居民反抗，直接调用警察和武警殴打拒绝搬迁的居民，拆迁办的公务员还公开对拆迁户说：“打死一个人赔几万元，我们照样搞开发”。军队也介入了地方拆迁，如长沙大韵投资置业有限公司的法人代表胡子木原来是湖南省军区财务处处长，转业后打着部队的牌子搞开发，经常借用武装警察暴力拆迁。长沙天园房屋拆迁公司属于长沙市天心区政府劳动服务公司，拆迁办的工作人员来自天心区政府。[33] 广东省从化市政府拆迁的场面更是“壮观”：2005年3月7日上午8时，该市政府组织了近千人的拆迁队伍，在该市街口镇小海桥区暴力拆迁商铺民居。参与这支拆迁队伍的有市政府公安局（及警犬）、计划生育办公室、城市监管部门、国土局、房管局、法制局、信访局，以及医护人员近千人，带队者是从化市副市长陈加猛与两位公安局副局长。当天因数名老人与妇女被消防高压水枪射昏在地才告暂停。[34]

    地方政府还任意运用压制手段对付民众的反抗。如成都市政府为迫使锦江区内的居民搬迁，多年来使用了各种很阴暗的手段。先是于2004年将领头反抗的李廷惠女士以“违法闹访、聚众滋事”的罪名抓捕判刑[35]；继之又派人纵火焚烧民房，拆迁办工作人员更是经常打骂拆迁户。[36] 许多拆迁户在无处申冤的情况下，被迫用自焚这种极端方式抗议政府与房地产商对自己财产权的剥夺。例如，2003年8月22日南京市邓府巷同庆里居民翁彪为了反抗暴力拆迁，被迫在拆迁办公室用汽油自焚，除本人死亡外，还烧伤了6名拆迁办人员。此案在网上传播后引起全国震动。[37] 由于被逼上绝路的上访者太多，北京市政府竟在《北京市信访条例（修正草案）》中加列以下条款：“信访人不得在非信访接待场所采用走访形式提出信访请求；不得在国家机关办公场所及其周边、公共场所非法聚集、滋事，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，或者以自杀、自伤、自残相威胁。否则，将负相应的法律责任。”[38]

    “暴力拆迁”这四个字虽然让人联想到拆迁过程中的打、骂、羞辱等暴力行为，但并不能充分体现拆迁中使用暴力的程度。为了让读者对暴力拆迁之实况有所了解，下面试举几例。一个是拆迁手段中比较“文明”的事例，该事件发生在辽宁沈阳市的繁华地段和平区，一位叫董国明的拆迁户因拒绝搬迁，被沈阳芜湖拆迁公司困在自己家里，在将近一个月的时间里，拆迁公司断绝董与外界的一切来往，也不允许董的家人为其送水送食物。董国明在拆迁公司强行断水、断电、断煤气的情况下，依靠家里原来存放的方便面、生土豆、生胡萝卜支撑了将近一个月时间。将这位居民围困在自己家里的沈阳市芜湖拆迁公司是受沈阳市政府拆迁办的委托实施拆迁的。[39] 另一个则是极端暴力的事例，发生于上海市。2005年1月9日凌晨，上海城市开发住宅安置有限公司为逼迫徐汇区乌鲁木齐中路179弄的住户搬迁，竟然纵火焚烧这片住房，导致居住该弄62号的住户朱水康老夫妇被活活烧死。该公司近年来威逼拆迁户搬迁时，一直使用黑社会手段，如殴打辱骂住户、断水断电、趁住户不在家时将粪便脏物洒满住户门前屋后、用牙签塞住门锁孔，或一大群人闯进住户家、将住户的用物往屋外乱扔。许多住户被折腾得昼夜不安，只得含悲忍泪，拿上少得可怜的“拆迁补偿”后搬走。遇上一些态度坚决的住户，拆迁公司干脆用推土机将住房夷为平地。上述朱姓老夫妇不肯搬走，动迁公司曾在他家放过三次火，当地基层政府竟然佯装不知，无人过问此事。[40] 正因为有地方政府的纵容支持，这家开发住宅安置有限公司才敢如此地有恃无恐，以至造成上述惨案。

    在有些地区，黑社会势力直接介入城市拆迁。如深圳的陈毅锋、辽宁的曲全国等，这些有黑社会组织背景的公司从事房地产开发，大量使用暴力拆迁，使得当地拆迁户有冤不敢诉。[41] 许多拆迁公司本身就是黑社会组织，如内蒙古呼和浩特市城乡建设房屋拆迁有限责任公司于1994年成立，隶属于呼和浩特市城建局劳动服务公司，该公司8年间先后承揽了30余项拆迁业务，采取暴力等手段（包括砍断拆迁户的双腿），获纯利400余万元。[42]

    全国各地政府的拆迁办以及与政府有各种瓜葛的拆迁公司都通过类似行为将成千上万户城市居民赶出家园，霸占了他们的宅基地，养肥了连续五年高居中国暴利行业榜首的房地产业，也养肥了富豪榜上的中国富豪与众多贪官。

    三、失地农民绝望的抗争

    1. 耕地的减少与失地农民的增多

    被赶出家园的城市拆迁户只涉及近4百万人，而失去土地的农民数量更为庞大。耕地减少与失地农民增多这两组数据可以让人看出中国这一残酷的现实。房地产业兴旺的直接后果是耕地的日益减少。中国农业部的报告显示，全国农用耕地从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩，8年间共减少近1.2亿亩，平均每年减少1,425万亩。截至2005年10月31日，耕地面积下降到18.31亿亩，人均耕地降为1.4亩，不及世界平均水平的40％，土地数量已经逼近人的生存底线。目前耕地在不断减少，人口则不断增加，按目前趋势分析，到2020年，耕地缺口将达到1亿亩以上。[43] 这些冰冷无情的数字后面，是无数失去土地的农民在哀号。

    中国的失地农民到底有多少？至今还没有各方认可的权威数据。国家统计局农村社会经济调查总队曾于2003年下发“关于紧急开展失地农民现状调查的通知”，各地政府也相继做过一些调查。[44] 按照官方统计，到2005年3月，中国失地农民总数已超过4千万人，并仍在以每年约2百万人的速度递增。[45] 而据浙江师范大学教授王景新在冀、鲁、鄂、桂、浙、滇等11省134个县所作的抽样调查，分到土地的人口只占总人口的84.5％。据此推算，全国至少有13.7％的农民没有土地，失地农民数量约为5,093万至5,525万。如果加上因超生等原因没有分到田地的人口，中国没有土地的农民超过6千万人。[46] 2006年3月，中国农业部曾公开通报，每年农民耕地被占约2百多万亩，这表明每年可能有1百多万农民失去耕地。[47] 农业部的这一通报是按人均两亩地计算的，据此推算，1996年至2004年8年间减少了1.2亿亩耕地，意味着约有6千万农民失去土地。

    中国农民的土地被强制征用与中国的土地制度特点有密切关系。按照中国现行的土地制度，农民只是土地的使用者，但却没有所有权。正是这一点为现在正在农村进行的“新圈地运动”提供了制度上的保证，使得中国基层官员能够以土地所有者代表的身份，在农民缺席（或受蒙骗）的情况下，剥夺他们的土地。

    由于中国政府禁止农民与工人在没有官方控制的情况下组织社团，各地的农民因此并不拥有任何集体行动的组织资源，只能利用地缘与血缘等关系而松散地临时组织起来。面对拥有一切组织资源且行为日渐黑社会化的地方政府以及由地方政府撑腰的房地产商，底层农民的这种反抗几乎处于绝望状态。

    2. 从河北定州事件看地方政府行为黑社会化的特征

    2005年6月11日发生的河北定州事件，为人们了解地方政府的黑社会化提供了一个样本，这次事件涉及的几方关系互动最能说明政府行为黑社会化的特征。

    一份有关部门提供的材料显示，河北国华定州发电有限责任公司（以下简称“火电厂”）是2001年动工、2004年投产的大型火电厂，属国家第十个五年计划的重点项目。“火电厂”建在离绳油村不到两公里的地方，绳油村村南的379亩土地被相关部门规划为火电厂的煤灰堆放处理场。这块土地由3部分组成，其中80亩是村里的果园（集体拥有），有近3千棵成年梨树，2百亩是承包给村民个人的林地，所种树木为树龄在2到3年以上的杨树，还有1百亩麦田，是绳油村村民的责任田。这次冲突的症结在于征地补偿款，对此村民、地方政府以及支付补偿金的“火电厂”说法不一。

    政府的说法是，据定州市解决灰场问题工作组2004年8月27日“致灰场聚集人员的一封公开信”称，火电厂“2002年9月7日就依法取得灰场使用权，绳油村的每一位群众也已经得到合法的补偿”。“火电厂”厂长说法是，征地款共为4,600多万。村干部说，镇里只给了村里587万左右。村民们则认为，大量征地款都给“上面”（村民对上级政府的称呼）贪污了；至于这“上面”是指哪一级政府，是定州市还是镇政府里，或是层层截留，至今未见公开交待。由于这么多征地款不知去向，村民们失去了土地，又未得到合理的补偿，只有反抗一途。农民为了阻拦“火电厂”开工，从2004年7月起被迫轮班守护在工地。

    定州市政府在这次征地事件中扮演了奇怪的双重角色。一方面，政府直接出面镇压，使用以下诸种手段。其一，政府官员带领人马为“火电厂”工地施工队驱赶守在施工场地的村民。2004年3月15日，市委副书记赵国军亲自带领警察、政府公务员与施工人员约2百多人、铲车8辆到灰场强行施工。其二，警察出面抓捕反抗的村民代表，将村民代表牛才民夫妻、村民牛旭光、牛同顺等十余人安上“聚众扰乱社会秩序罪”，强行抓捕。该村先后被公安局抓捕的村民共有二、三百人次。其三，暴力驱赶守护在施工场地的村民。自2004年3月到7月9日，定州市政府先后出动警察5千余人次，强行施工10余次，每次施工都引起较大的冲突。2004年4月7日，定州市委书记和风到绳油村，上千村民跪地诉冤，和风却对村民说：“这场面我见多了！少来这套”。[48] 另一方面，地方政府公然使用黑社会暴力手段。在政府与村民冲突不断时，村民代表牛烟平等数人屡屡遭到“不明身份的人”的袭击。 这种“不明身份的人”实际上是政府雇佣的黑社会成员，但通常情况下地方政府绝不会承认这些人是地方政府暗中指使的。2005年6月11日凌晨，约3百名身着迷彩服的“不明身份暴徒”趁着农民熟睡发动袭击，造成6人死亡、140多名农民受伤（许多人致残，丧失工作能力）。当时中国政府对此事并不在意，因为类似事件在中国并非罕见。然而，由于美国的《华盛顿邮报》记者从当地农民手中得到拍录袭击经过的录影带，以生动的现场画面向世界揭露了这次暴力事件。[49] 画面所暴露出来的残忍血腥，让许多“中国政府的好朋友”亦无法为之辩护，国际舆论一片谴责声音，这才迫使中国政府对定州市市委书记和风等人做出处理。事件发生7个月后，河北省邯郸市中级人民法院于2006年2月裁定涉案的27名被告的“策划和杀害村民罪”成立，其中4人被判死刑，被判无期徒刑的5个人包括被指为幕后策划该宗袭击事件的原定州市委书记和风。[50] 事发至今，当地政府一直不承认其行政责任，仅表示该事件只涉及个别官员的违法行为，又强调该次征地是合法的，并拒绝向村民赔偿。

    笔者之所以选择定州绳油村事件作为分析的典型案例，是因为“定州事件”具备以下3大特征：第一，定州事件涉及的利益三方，即政府、企业、村民，正代表了近年来征地事件中涉及的主要利益相关各方。第二，定州市政府、市委在征地中所扮演的身兼买者（向农民强征土地）与卖者（将征来的地转手高价卖给房地产开发商等）的二重角色，几乎是中国所有征地事件中政府角色的缩影。由于政府部门具有执法权与法律解释权，所以这些强征土地的行为无一不假法律之名而行之。第三，定州市政府指使暴徒袭击村民，用非政府暴力迫使村民就范，这一手段在近年来的征地拆迁中屡见不鲜。

    3. 各地政府在征地过程中的非正当行径

    象“定州事件”这种以村民为一方、以政府与企业为一方的利益冲突，几乎成为中国20世纪90年代后期以来农村征地冲突的一种典型模式，而最终这种冲突又往往以政府镇压失地农民而告终。例如，2003年3月至2004年10月，陕西省榆林市18,000失地农民与榆林市政府为征地一事发生激烈对抗，该地政府在一年半时间内四度出动武装警察（少则数百名、多则3千多警察），镇压农民的激烈反抗，双方发生激烈冲突。政府最后逮捕了高拉定等27名农民领袖与反抗骨干，以“聚众扰乱社会秩序罪、非法拘禁罪、煽动抗拒法律实施罪”等，将这些维权农民分别处以重刑，投入监狱。[51] 此类情形在其他农村地区也频频发生，如四川省自贡市从1993年延续至今（2006年）的失地农民反抗、2005年7月至10月的广州市省番禺区太石村的村民维权行动、2005年12月发生的广东省“汕尾事件”等。需要指出的是，自贡市、太石村等地的村干部在村民与政府的冲突中扮演了一种卑鄙的角色，在征用土地的谈判中乡村干部在农民面前往往以“我也是你们当中的一员”之面目出现，以取信于农民，但实际上这些村干部却参与了政府官员群体分享土地出让金的肮脏分肥。如自贡市红旗乡乡长陈文贤就是这样一位角色，陈虽然官位很低，仅区区一乡长耳，却拥有土地、房屋别墅、私人公司、各种汽车等有形资产数千万元，还有5千多万元的金融资产。当地农民编了几句顺口溜形容陈文贤的生活：“住的豪华别墅，行的奔驰代步，穿的高档衣裤，玩的一正五副（指六个女人），吃的山珍龙肉。”[52]

    地方政府之所以紧紧把住土地的征用者和出卖者这一双重角色不放，是为了通过强征土地获取暴利，但政府部门摆到台面上的却是由它自行解释的种种法律法规。陕西省榆林市榆阳镇三岔湾村一案是个典型案例，该村距市区仅7公里，1999年榆林市政府决定建立榆林开发区，于是就以“收回国有土地使用权”为名，强征农民土地。其补偿价格是，村民曾经做过土地治理和管护工作的荒地，按每亩500元劳务费的标准补偿；而市政府招商时则明文标价，每亩地收费35万元。榆林市、区、镇三级政府均认为，这些土地就是“国有土地”。他们提出了两条依据。其一是1951年11月19日的“西北军政委员会为配合土地改革清理林权作出的几项规定的命令”，该“命令”第五条称，“不宜农耕的大荒山和沙漠边缘，河流两岸的大荒沙地，面积在500亩以上的，均收归国有”。其二是1995年原国家土地局的“确定土地所有权和使用权的若干规定”第四条，该条文称，“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条理例正草案》未划入农民集体范围内的土地属国家所有。”而当地农民则认为，政府将他们村的土地宣布为“国有土地”于法无据。该案涉及的的10,800亩土地是该村的集体土地，由村民们的祖先在清朝嘉庆十六年（公元1811年）买下，有约为证。1949年后这些土地为该村所有，50多年来村民们为防沙固沙每年都投入大量劳力，终于把沙漠改造为林地和农田。因此村民们认为，地方政府不能随意规定这些土地的所有权性质。何况，所谓的榆林开发区之成立并无中央、省的批准文件，该开发区实际上只是一个榆林市政府占大部分股份的官办公司，其它的股份则是政府官员的私人股份。[53]

    四川自贡市政府在征地中也充当了类似的角色。1993年自贡政府征收了15,000亩菜地，涉及农民3万多人。该地政府通过出让征来的土地收取了土地出让金50亿人民币，但付给农民的补偿却严重偏低，18岁至40岁的农民一次性给付8千元，40岁以